Polecam ciekawe opracowanie Krzysztofa Choromańskiego

Zadania i kompetencje gmin w gospodarowaniu odpadami

1. Rola samorządu gminnego w organizacji lokalnego systemu gospodarki odpadami

Zgodnie z nowymi regulacjami prawnymi, wprowadzonymi ustawą o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 25 lipca 2011 r. Nr 152, poz. 897) od 1 stycznia 2012 r. kluczowym uczestnikiem w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi staje się gmina . Gminy obejmują systemem gospodarowania odpadami komunalnymi wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy. W razie wykonywania przez związek międzygminny tych zadań, określone w nowelizacji z 1 lipca 2011 r. ustawie o czystości i porządku w gminach prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy związku gmin.

W ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi kluczową kwestią jest odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zgodnie z nowymi przepisami przewidzianymi w nowelizacji z 1 lipca 2011 r., działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej). Zgodnie z art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną (w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy (w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości są to przepisy wynikające z nowelizacji z 1 lipca 2011 r.) i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta (dalej: wójt) właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości ma obowiązek uzyskać wpis do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Wpisu do rejestru oraz zmiany wpisu w rejestrze dokonuje się na pisemny wniosek przedsiębiorcy. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości musi spełnić spełnienia następujące wymagania:

- posiadać wyposażenie umożliwiające odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnić odpowiedni stan techniczny tego wyposażenia,
- utrzymywać odpowiedni stan sanitarny pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
- spełniać wymagania techniczne dotyczące wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
- zapewnić odpowiednie usytuowanie i wyposażenie bazy magazynowo-transportowej.

Zgodnie z przepisami nowelizacji z 1 lipca 2011 r. utworzenie i prowadzenie rejestru jest pierwszym warunkiem koniecznym do uruchomienia odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Analiza pozostałych zadań gminy zależy od decyzji, jaką podejmie ona w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkanych (patrz warianty w Module 1: wariant podstawowy i podwariant bez uchwały dla nieruchomości niezamieszkanych). W wariancie podstawowym wójt ma obowiązek zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie odpadów. Dotyczy to również odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, jeśli rada gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowiła o ich odbiorze. Aby zorganizować odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczyć punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, rada gminy liczącej ponad 10 tys. mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Wójt zawiera z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wybranym w drodze przetargu, umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Finansowanie odbioru odpadów komunalnych

Gmina finansuje zlecane zadania, związane z odbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości. W przypadku nieruchomości zamieszkanych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo
2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo
3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- oraz stawki opłaty.

W przypadku nieruchomości niezamieszkanych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi w nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość zamieszkaną, a w części niezamieszkaną, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych dla poszczególnych części nieruchomości. Rada gminy może też podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi w nowelizacji z 1 lipca 2011 r. dla nieruchomości zamieszkanych albo niezamieszkanych.

Rada gminy określa: • termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego - biorąc pod uwagę warunki miejscowe.
• wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji.
• szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania odpadów, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności za:

- ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości,
- częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i
- sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi. Rada gminy w uchwale może również określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji wójt określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających w nieruchomościach o podobnym charakterze.

W razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości nie uiścił opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uiścił ją w wysokości niższej od należnej, wójt określa, w drodze decyzji, wysokość zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej: Ordynacja podatkowa), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi. Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują:

1. koszty zbierana, odbioru, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
2. koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
3. koszty obsługi administracyjnej tego systemu.

Zadania gmin w zakresie odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkanych (w przypadku, gdy gmina nie przejmie odbioru) są zbliżone do sytuacji w obecnym systemie. Gmina jest obowiązana do prowadzenia ewidencji umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, by kontrolować wykonywanie obowiązków wynikających z ustawy przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców. Rada gminy może określić, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych. Należy podkreślić, że zgodnie z nowelizacją z 1 lipca 2011 r. właściciele nieruchomości, którzy nie mają obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy mogą zawierać umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej.

Rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych. Rada gminy, określając stawki opłat stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Może je również zróżnicować w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Gmina ma obowiązek zorganizować odbieranie odpadów komunalnych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów. Wójt wydaje z urzędu decyzję, w której ustala:

- obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych,
- wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem określonych stawek,
- terminy uiszczania opłat,
- sposób i terminy udostępniania pojemników, by można było je opróżnić.

Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja jest wydawana na 1 rok i jest przedłużana w drodze decyzji wydawanej z urzędu, na kolejny okres, jeżeli właściciel nieruchomości nie przedstawi, na co najmniej trzy miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji, umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji. Pobrane opłaty są dochodami budżetów gmin. Do opłat stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

Szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalany przez radę gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone są m.in.:

1) rodzaj i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, warunków rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

- średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- liczby osób korzystających z tych pojemników;

2) częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Rada gminy ma obowiązek dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie sześciu miesięcy od dnia uchwalenia planu.

Regionalna instalacje przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK)

Dla właściwego gospodarowania odpadami komunalnymi kluczowe znaczenie mają regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Ustawa o odpadach, definiuje regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jako zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub:

- mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozu lub środków wspomagających uprawę roślin, który spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych,
- składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

Zgodnie z definicją z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej: Prawo ochrony środowiska), zakład to jedna lub kilka instalacji z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Użyte w definicji regionalnej instalacji pojęcie "najlepsza dostępna technika", zgodnie z POŚ Prawem ochrony środowiska, oznacza najbardziej efektywny oraz zaawansowany poziom rozwoju technologii i metod prowadzenia danej działalności, wykorzystywany jako podstawa ustalania granicznych wielkości emisyjnych, których celem jest eliminowanie emisji lub, jeżeli nie jest to możliwe, ograniczanie emisji i wpływu na środowisko jako całość, z tym że pojęcie:

- "technika" oznacza i stosowaną technologię, i sposób, w jaki instalacja jest projektowana, wykonywana, eksploatowana oraz likwidowana,
- "dostępne techniki" oznacza techniki o takim stopniu rozwoju, który umożliwia ich praktyczne zastosowanie w danej dziedzinie przemysłu, z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych oraz rachunku kosztów inwestycyjnych i korzyści dla środowiska, a które to techniki prowadzący działalność może uzyskać,
- "najlepsza technika" oznacza najbardziej efektywną technikę w osiąganiu wysokiego ogólnego poziomu ochrony środowiska jako całości.

Od momentu uchwalenia nowelizacji z 1 lipca 2011 r. jednym z głównych problemów wskazywanych przez gminy jest szczegółowa interpretacja definicji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Często pada pytanie, czy zapewnienie wszystkich procesów zawartych w definicji instalacji, czyli mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych, przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów i składowanie powinny stanowić jedną instalację regionalną, czy każda z instalacji zapewniająca powyższe procesy ma mieć statut instalacji regionalnej. Zgodnie z udzielanymi przez Ministerstwo Środowiska informacjami, w definicji regionalnej instalacji do przetwarzaniu odpadów komunalnych, przy wymienianiu procesów, jakie powinna ona zapewniać, użyto alternatywy rozłącznej, co oznacza, że procesy wymienione w punktach 1, 2 i 3 definicji nie muszą być zapewnione łącznie (łącznie, w ramach jednej instalacji, musi być jedynie zapewniony proces wymieniony w punkcie 1 – mechaniczno-biologiczne przetwarzanie odpadów).

Region gospodarki odpadami

Pojęcie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych jest powiązane z innym terminem zdefiniowanym w ustawie o odpadach – regionem gospodarki odpadami komunalnymi. Region gospodarki odpadami komunalnymi to określony w wojewódzkim planie gospodarki odpadami obszar liczący co najmniej 150 tys. mieszkańców; regionem gospodarki odpadami komunalnymi może być gmina licząca powyżej 500 tys. mieszkańców. Zgodnie z ustawą o odpadach, wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi, wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu, a także wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku, gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów innych przyczyn. W wojewódzkich planach gospodarki odpadami określane są także plany zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które nie spełniają wymagań ochrony środowiska, a ich modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona ekonomicznie.

Gminy, realizując zadania zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, mają obowiązek:

1) przeprowadzenia przetargu na wybór podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, lub
2) dokonania wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych na zasadach określonych w ustawie z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: ustawa o PPP), lub
3) wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, na zasadach określonych w ustawie z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (dalej: ustawa o koncesjach).

Zgodnie z nowelizacją z 1 lipca 2011 r. gmina może samodzielnie realizować zadanie budowy, utrzymania lub eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych jedynie w przypadku, gdy przetarg zakończy się negatywnie albo gdy nie zostanie wybrany partner prywatny, lub nie zostanie wybrany koncesjonariusz. Do przetargów na wybór podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie nieuregulowanym nowelizacją z 1 lipca 2011 r., stosuje się Prawo zamówień publicznych.

Zgodnie z nowelizacją, prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych ma obowiązek zawrzeć umowę na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi. W przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, ma obowiązek przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady.

Prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych ma obowiązek - na wniosek gminy lub podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości - przedstawić kalkulację kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, w terminie siedmiu dni od dnia jego złożenia.

2. Działania planistyczne w gospodarce odpadami

Nowelizacja z 1 lipca 2011 r. wprowadza poważne zmiany w zakresie działań planistycznych w gminach:
- określa nowe obowiązkowe zadania własne gminy w zakresie zapewnienia czystości i porządku na jej terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania,
- likwiduje gminne i powiatowe plany gospodarki odpadami,
- wprowadza sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi,
- zmienia częstotliwość i zakres przekazywania informacji przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
Zgodnie z nowymi zapisami, do obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia czystości i porządku na jej terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania należy m.in. analiza stanu gospodarki odpadami komunalnymi. Celem sporządzania corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi jest weryfikacja możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym:

1) możliwość przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania,
2) potrzeb inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi,
3) kosztów poniesionych w związku z odbieraniem, odzyskiem, recyklingiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych,
4) liczby mieszkańców,
5) liczby właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, którzy nie zawarli umowy i w imieniu których gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych,
6) ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie gminy,
7) ilości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania odbieranych z terenu gminy.

W dotychczasowym systemie monitoringu istotnym elementem były sprawozdania związane z hierarchicznym systemem planów gospodarki odpadami. System obejmował gminne, powiatowe, wojewódzkie plany gospodarki odpadami oraz KPGO. Sprawozdania z realizacji planu gospodarki odpadami obejmujące okres dwóch lat kalendarzowych według stanu na 31 grudnia roku kończącego ten okres, w dotychczasowym systemie przygotowywali:

1) minister właściwy do spraw środowiska - z realizacji planu krajowego,
2) zarząd województwa - z realizacji planu wojewódzkiego,
3) zarząd powiatu - z realizacji planu powiatowego,
4) organ wykonawczy gminy - z realizacji planu gminnego.

Według nowych zasad, określonych nowelizacją z 1 lipca 2011 r., dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się krajowy plan gospodarki odpadami oraz wojewódzkie plany gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami i służyć realizacji zawartych w nim celów. Plany gospodarki odpadami dotyczą odpadów wytworzonych na obszarze, dla którego jest sporządzany plan oraz przywożonych na ten obszar, w tym odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów opakowaniowych i odpadów niebezpiecznych. Plany gospodarki odpadami obejmują również środki służące zapobieganiu powstawaniu odpadów. Zatem zgodnie z nowelizacją z 1 lipca 2011 r., powiaty i gminy nie będą miały obowiązku sporządzania planów i sprawozdań z ich realizacji. Biorąc pod uwagę długoletnie doświadczenia w zakresie planowania gospodarki odpadami na poziomie samorządów lokalnych, poszczególne samorządy powinny rozważyć, czy nie byłoby korzystne opracowywanie fakultatywnych planów. Dotyczy to szczególnie gmin, dla których cele w zakresie gospodarowania odpadami są w obecnych zapisach doprecyzowane, a harmonogram ich osiągania napięty. Zatem planowanie osiągania celów wydaje się uzasadnione.

Należy także zaznaczyć, że zgodnie z regulacjami Prawa ochrony środowiska, system realizacji polityki ekologicznej państwa jest w dalszym ciągu hierarchiczny, obejmując programy ochrony środowiska tworzone przez powiaty i gminy oraz raporty z ich realizacji. Rada Ministrów co cztery lata opracowuje raport z realizacji polityki ekologicznej państwa i przedkłada go Sejmowi. Natomiast organy wykonawcze województw, powiatów i gmin sporządzają co dwa lata raporty z wykonania programów. Raporty organy wykonawcze przedstawiają odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu lub radzie gminy.

Dotychczasowe regulacje definiowały plany gospodarki odpadami jako integralny element programów ochrony środowiska - "Wojewódzki, powiatowy i gminny plan gospodarki odpadami stanowi część odpowiedniego programu ochrony środowiska i jest tworzony w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie środowiska". W praktyce oba dokumenty były często opracowywane jednocześnie, podobnie jak sprawozdania z realizacji planów gospodarki odpadami oraz raporty z wykonania programów ochrony środowiska. Wydaje się, że w wielu przypadkach celowe byłoby utrzymanie dotychczasowych rozwiązań. Alternatywą jest przeprowadzanie co dwa lata analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi równolegle z opracowaniem raportu. Niezależnie od przyjętego rozwiązania, działania w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi muszą być spójne z polityką ekologiczną państwa na szczeblu krajowym oraz regionalnym i krajowym.

Obowiązki sprawozdawcze

Zgodnie z nowelizacją z 1 lipca 2011 r., równolegle z likwidacją gminnych i powiatowych planów gospodarki odpadami oraz sprawozdań z ich realizacji ustawodawca wprowadził obowiązek sporządzania nowych dokumentów - sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Sprawozdania te obowiązani są sporządzać corocznie:

- wójtowie,
- marszałkowie województw.

Sporządzane przez wójta sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi jest przekazywane marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy. Sprawozdanie zawiera:

1) informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych z obszaru danej gminy odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania,
2) informacje o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji:
- przekazanych do składowania na składowisku odpadów,
- nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania,
3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne,
4) liczbę właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem,
5) informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,
6) informacje o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy.

Zgodnie z nowelizacją z 1 lipca 2011 r. minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wzory sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, kierując się potrzebą ujednolicenia sprawozdań oraz koniecznością zapewnienia skutecznej kontroli w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach.

Istotnym elementem systemu monitoringu są informacje przekazywane przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zgodnie z nowelizacją z 1 lipca 2011 r., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości będzie zobowiązany do sporządzania sprawozdań kwartalnych. Sprawozdanie otrzyma wójt w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Pierwsze sprawozdania składa się za I kwartał 2012 r. Sprawozdanie ma zawierać:

1) informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania,
2) informacje o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji:
- przekazanych do składowania na składowisku odpadów,
- nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania,
3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne,
4) wskazanie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem.

W gminach, w których rady gmin nie podejmą uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli tych nieruchomości ma obowiązek zamieścić w sprawozdaniu także informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W tym przypadku podmiot dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości.

W celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniach, wójt może zobowiązać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych lub innego posiadacza odpadów do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W przypadku, gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni.

Prowadzący regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych ma obowiązek, na wniosek gminy lub podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, przedstawić kalkulację kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, w terminie siedmiu dni od dnia jego złożenia.

3. Decyzje w zakresie gospodarki odpadami – właściwość organów

Prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów wymaga uzyskania decyzji i pozwoleń, w tym dotyczących: wytwarzania odpadów czy prowadzenia działalności w zakresie zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania.

Pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest pozwoleniem emisyjnym – tzn. jego istotą jest udzielenie zgody na wytwarzanie odpadów stanowiącego emisję w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Do pozwolenia na wytwarzanie odpadów znajdują zastosowanie odpowiednie postanowienia określone w dziale IV ustawy POŚ , zatytułowanym Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, w rozdziałach 1-3. Zasadniczą podstawę prawną pozwolenia na wytwarzanie odpadów stanowi jednak przede wszystkim art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach.

Wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji, jeżeli wytwarza powyżej 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5 tysięcy Mg odpadów innych niż niebezpieczne rocznie. W pozwoleniu uwzględnia się wszystkie odpady wytwarzane przez danego wytwórcę w danym miejscu. Wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie.

Wytwórca odpadów, który prowadzi działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, a także przetwarzania odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych, jest obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami.

Podstawą prawną wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednie przepisy ustawy o odpadach (art. 26 - 27 i art. 29 ustawy o odpadach). Podstawową funkcją tej decyzji jest wyrażenie zgody na zagospodarowanie (odzysk, unieszkodliwianie) odpadów zarówno w sytuacji, gdy odpady powstały w związku z działalnością wnioskodawcy, jak i wtedy, gdy wytworzył je inny podmiot.

Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest wymagane niemal zawsze, jeżeli zamierzone czynności mieszczą się w pojęciu odzysku lub unieszkodliwiania. Zezwolenie może przy tym dotyczyć odzysku albo unieszkodliwiania albo prowadzenia obu tych działań łącznie. Dotyczy ono również odpadów komunalnych. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest wydawane w drodze decyzji, na czas określony, nie dłuższy niż 10 lat.

Zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydawane są na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednich przepisów ustawy o odpadach (art. 28 - art. 29 ustawy o odpadach). Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów musi uzyskać każdy podmiot, który zamierza prowadzić taką działalność.

Ustawa o odpadach przewiduje możliwość łączenia decyzji związanych z gospodarowaniem odpadami. Ma to na celu uproszczenie procesu uzyskiwania zezwoleń, w przypadku gdy dany wytwórca odpadów zamierza prowadzić działalność obejmującą kilka działań w zakresie gospodarki odpadami, tj.: wytwarzanie, zbieranie, transport, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów. Podstawą prawną łączenia decyzji są art. 31 i 32 ustawy o odpadach.

Organem właściwym do wydawania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów jest zawsze starosta. Organem właściwym do wydawania pozostałych pozwoleń odpadowych jest marszałek województwa albo starosta. Marszałek województwa jest organem właściwym w przypadku przedsięwzięć lub instalacji, kwalifikowanych jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (art. 378 ust. 2a ustawy - POŚ). W pozostałych przypadkach właściwym organem do wydania pozwolenia będzie starosta.

4. Kontrola systemu gospodarowania odpadami

Zgodnie z nowymi przepisami, wprowadzonymi nowelizacją z 1 lipca 2011 r., do obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia czystości i porządku na jej terenie i tworzenia warunków niezbędnych do ich utrzymania należy m.in. nadzór nad gospodarowaniem odpadami komunalnymi, w tym nad realizacją zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Jeśli zadania te wykonuje związek międzygminny, to prawa i obowiązki organów gminy wykonują właściwe organy związku.

Rozdział 4c ustawy o czystości i porządku w gminach, dodany nowelizacją z 1 lipca 2011 r., reguluje kwestie związane z kontrolą. Zgodnie z nowymi zapisami, kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach sprawuje wójt. Do kontroli stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 379 POŚ, wójt sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym jego właściwością. Zgodnie z art. 9v. ustawy o czystości i porządku w gminach, który został wprowadzony nowelizacją z 1 lipca 2011 r., wójt może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Na wniosek wójta, właściwy miejscowo komendant Policji ma obowiązek zapewnić kontrolującym pomoc Policji w toku wykonywania czynności kontrolnych.

Artykuł 9w ustawy o czystości i porządku w gminach, który został wprowadzony nowelizacją z 1 lipca 2011 r., oddzielnie reguluje kwestię kontroli nad prowadzącymi regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w zakresie przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Kontrolę w tym zakresie sprawuje marszałek województwa. Do kontroli tej również stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 Prawa ochrony środowiska. Należy pamiętać, że określone w nowelizacji z 1 lipca 2011 r. zadania w zakresie kontroli stanowią jedynie uzupełnienie systemu kontroli w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Wiele kwestii dotyczących zagadnień kontrolnych regulują również inne akty prawne, zwłaszcza Prawo ochrony środowiska oraz ustawa o odpadach. Ustawa o odpadach reguluje m.in. kwestie kontroli transportu i utylizacji odpadów.

Kwestie kar pieniężnych wobec nieprzestrzegających przepisów dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi reguluje rozdział 4d ustawy o czystości i porządku w gminach, dodany nowelizacją z 1 lipca 2011 r. i obejmuje:

- przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości,
- gminnych jednostek organizacyjnych,
- gmin,
- prowadzących instalacje wskazane w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Odnośniki i publikacje:

- Gospodarka odpadami – wydawanie decyzji administracyjnych. Poradnik dla administracji, Ministerstwo Środowiska
- Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw
- Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
- Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach
- Strona Ministerstwa Środowiska dotycząca reformy odpadowej
- Forum odpadowe Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej